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Etiopia, La Difficile Strada Verso la Pace

I problemi del Paese vanno ben oltre il Tigray

Stupri, uccisioni extragiudiziali, carestie provocate dall’uomo, negazione di assistenza e servizi medici ed espulsioni descritte dal Segretario di Stato americano Antony Blinken come “pulizia etnica” sono tra gli orrori della brutale guerra esplosa negli altopiani settentrionali dell’Etiopia nel novembre 2020. Fino a Si stima che 600.000 persone, per lo più di etnia tigrina, siano morte, la maggior parte per fame e malattie. Per quasi due anni, le potenze occidentali e regionali si sono torse le mani, ma hanno fatto ben poco per fermare la violenza o impedire la disintegrazione del secondo stato più popoloso dell’Africa.

Poi, nel novembre 2022, l’Unione africana ha fatto una svolta inaspettata, facilitando un accordo di cessate il fuoco tra il governo etiope e il Fronte di liberazione del popolo del Tigray ribelle. L’accordo e un successivo piano per la sua attuazione sono tutt’altro che perfetti e lasciano irrisolte molte spinose questioni di pace. Ancora più preoccupante, quasi ignorano il più grande potenziale spoiler. L’Eritrea, che ha combattuto a fianco del governo etiope nel Tigray, non è né parte dell’accordo né menzionata per nome nel testo. Sebbene Asmara sia stata allineata con Addis Abeba durante il conflitto, vede il TPLF come una minaccia esistenziale e potrebbe non accontentarsi di un accordo di pace che lasci l’organizzazione intatta e i suoi leader in vita.

Tuttavia, ci sono cose che i partner internazionali dell’Etiopia possono fare per sostenere l’accordo di pace e dargli le migliori possibilità di successo. Possono cercare di creare più slancio possibile per l’accordo, riunendosi per fornire un supporto unificato per la sua attuazione e usando la loro influenza limitata per dissuadere l’Eritrea e altri potenziali spoiler dal prolungare il conflitto. Accelerando gli aiuti umanitari salvavita, spingendo per un meccanismo credibile di monitoraggio e verifica e incoraggiando le parti in guerra a integrare i colloqui sull’attuazione del cessate il fuoco con un processo politico, le potenze straniere possono rafforzare quella che finora è stata una incoraggiante ma fragile offerta etiope per la pace.

Un membro della milizia a Kasagita, Etiopia, febbraio 2022
Un membro della milizia a Kasagita, Etiopia, febbraio 2022

Alla fine della giornata, tuttavia, il governo etiope dovrà guadagnarsi il sostegno dei suoi partner internazionali attraverso l’attuazione in buona fede dell’accordo. I parametri di riferimento che la comunità internazionale dovrebbe monitorare includono il ritiro delle truppe eritree dall’Etiopia e delle forze locali Amhara dal Tigray, l’avvio di credibili meccanismi di giustizia transitoria e di responsabilità e l’istituzione di un processo politico che si basi e protegga l’accordo di cessate il fuoco da spoiler e che affronta le tensioni e la violenza in altre parti dell’Etiopia. Solo una volta che i partner internazionali dell’Etiopia saranno convinti che Addis Abeba stia compiendo costanti progressi in queste aree, dovrebbero ripristinare tutta l’assistenza economica e allo sviluppo che avevano sospeso nelle prime fasi della guerra.

CONFLITTI A CASCATA

La guerra nel Tigray ha causato sofferenze inimmaginabili. Tutte le parti sono accusate di aver commesso crimini di guerra contro i civili, con i tigrini che sopportano il peso maggiore della violenza. Durante il conflitto, il governo etiope e le amministrazioni regionali di Afar e Amhara hanno utilizzato una varietà di mezzi per limitare severamente la consegna di cibo, medicine e servizi al Tigray, mettendo essenzialmente i sei milioni di residenti della regione sotto un assedio che sembrava violare un accordo delle Nazioni Unite Divieto del Consiglio di sicurezza di utilizzare il cibo come arma di guerra.

Il governo etiope ha anche alimentato la rabbia popolare contro il TPLF, spesso usando un linguaggio oltraggiosamente disumanizzante nei confronti di tutti i tigrini. (Milioni di etiopi già detestano il TPLF perché ha dominato il governo repressivo del paese dal 1991 fino al 2018, quando il primo ministro Abiy Ahmed è salito al potere). Con Internet e servizi energetici tagliati all’interno del Tigray, i leader del Tigray erano meno in grado di plasmare le narrazioni popolari della guerra, ma la diaspora del Tigray è entrata nel vuoto con il vetriolo incendiario contro Abiy e il suo governo.

La cosa più grave per la sicurezza interna dell’Etiopia è che l’attenzione prevalente del governo sulla guerra nel nord lo ha portato a trascurare le crescenti tensioni e la violenza in altre parti del paese, un amalgama inquieto di circa 90 gruppi etnici. Mentre l’impressionante crescita economica prebellica dell’Etiopia è rallentata sotto il peso della guerra e delle interruzioni del COVID-19, i conflitti a fuoco lento nelle regioni di Benishangul-Gumuz, Gambella e Oromia hanno iniziato a ribollire. A giugno, centinaia di civili Amhara che vivevano in Oromia sono stati massacrati in un attacco per il quale funzionari etiopi e combattenti Oromo si incolpano a vicenda.

SANZIONI VS. DRONI

Nonostante le forti dichiarazioni di alcuni paesi all’inizio della guerra, la risposta internazionale è stata poco brillante. Guidati dagli Stati Uniti e dall’Unione Europea, la maggior parte dei donatori occidentali ha sospeso parte dell’assistenza economica e allo sviluppo all’Etiopia nella primavera e nell’estate del 2021. E nel giugno di quell’anno, il G7 ha chiesto un accordo negoziato per porre fine alla guerra e preservare il unità dello stato etiopico. Ma anche prima che l’invasione russa dell’Ucraina iniziasse a dominare l’agenda dei leader in Nord America e in Europa, l’attenzione internazionale sull’Etiopia era insufficiente – e insufficientemente coordinata – per cambiare la traiettoria di base del conflitto.

I vicini e i partner dell’Etiopia si sono consultati frequentemente tra loro, concordando sull’imperativo della stabilità etiope. Ma divergevano sul modo migliore per aiutare. Gli Stati Uniti e l’Unione Europea speravano che, insieme all’assistenza umanitaria di emergenza, misure punitive come la minaccia di sanzioni e il rifiuto degli aiuti allo sviluppo avrebbero fermato le atrocità e spostato le parti dal campo di battaglia al tavolo dei negoziati. Ma la Cina, la Turchia e gli Emirati Arabi Uniti (EAU) hanno raddoppiato il proprio sostegno ad Abiy, fornendo al suo governo supporto militare, inclusi sofisticati droni. Con l’eccezione dell’Eritrea, che è profondamente coinvolta nella guerra, i paesi africani per lo più guardavano e si preoccupavano. I tre membri africani di turno del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite – apparentemente per volere dell’Etiopia – sono riusciti in gran parte a tenere la guerra nel Tigray fuori dai dibattiti del consiglio, nonostante la minaccia che rappresentava per la pace e la sicurezza internazionali. La stessa Unione Africana, con sede ad Addis Abeba, è rimasta per lo più zitta, presumibilmente per evitare di infastidire il suo ospite.

A quasi dieci mesi dall’inizio del conflitto, l’Unione africana ha finalmente nominato l’ex presidente nigeriano Olusegun Obasanjo Alto rappresentante per il Corno d’Africa, creando l’apparenza di solidarietà regionale e internazionale mentre i leader mondiali si affrettavano a impegnarsi a sostenere un processo di pace guidato dall’UA. Ma le divisioni su come coinvolgere le parti (e soprattutto su come trattare con l’Eritrea) sono rimaste, con i partner dell’Etiopia divisi sul fatto che spingere Abiy o assecondarlo sarebbe stato il modo più efficace per risolvere il conflitto.

Alla fine, sono stati gli eventi sul campo a creare un’apertura per i colloqui e un’opportunità per la pace. Entrambe le parti sembravano avere il vantaggio in vari punti, ma all’inizio del 2022 è emersa una difficile situazione di stallo che con la facilitazione americana si è evoluta in una fragile tregua di cinque mesi. Quella tregua è crollata alla fine di agosto, con il governo che ha incolpato il TPLF per aver attaccato le posizioni del governo vicino al confine regionale tra Amhara e Tigray e gli abitanti del Tigray accusando il governo di fare marcia indietro sugli impegni per ripristinare i servizi di base nel Tigray dopo un blackout di 20 mesi. Entro la metà di ottobre 2022, le forze etiopi ed eritree, così come le milizie amhara alleate, avevano invaso le linee difensive del Tigray nella città strategicamente importante di Shire nel Tigray centrale, aprendo la strada a quella che avrebbe potuto essere una marcia della terra bruciata sulle città e sui paesi del Tigray, inclusa la capitale regionale di Mekelle. Abiy avrebbe goduto di un ampio sostegno popolare per una tale campagna. E sebbene fossero a corto di rifornimenti, i combattenti tigrini avrebbero potuto ritirarsi sulle montagne per perseguire un’insurrezione di guerriglia. Invece, entrambe le parti hanno battuto le palpebre, fermando lo spargimento di sangue e accettando l’invito dell’Unione Africana a partecipare ai colloqui di pace a Pretoria, in Sudafrica.

AVVISO SPOILER

Entrando nei colloqui di pace a Pretoria, il governo etiope era in una posizione militare molto più forte rispetto al TPLF. Non a caso, l’accordo che le due parti hanno raggiunto lì il 2 novembre pende a favore di Addis Abeba, prevedendo il ripristino dell’autorità federale etiope nel Tigray e lo scioglimento dell’amministrazione del TPLF. L’accordo presenta difetti, tra cui un calendario iniziale eccessivamente ambizioso per il disarmo del TPLF, processi di monitoraggio e segnalazione inadeguati, mancanza di chiarezza sulla responsabilità e, cosa più grave, silenzio sull’Eritrea, ad eccezione di un vago divieto di “collusione con qualsiasi forza esterna ostile a entrambe le parti”. Indipendentemente da queste imperfezioni, gli etiopi meritano il merito di aver accettato di porre fine allo spargimento di sangue.

Le due parti hanno anche adottato misure per affrontare alcune delle carenze dell’accordo. Meno di una settimana dopo la firma dell’accordo di Pretoria, alti comandanti militari etiopi e tigrini si sono incontrati nella capitale keniota di Nairobi per elaborare un piano di attuazione. Riconoscendo i timori del Tigray di essere lasciati indifesi contro le truppe eritree ostili e i membri della milizia Amhara ancora presenti nel Tigray, hanno specificato in una dichiarazione rilasciata il 12 novembre che le forze del Tigray devono disarmarsi nello stesso momento in cui le forze federali straniere e non etiopi si ritirano dal regione. I comandanti militari hanno continuato i loro colloqui a Nairobi alla fine di dicembre, con l’agevolazione dell’UA, del Kenya, degli Stati Uniti e della regione, e ci sono indicazioni che i negoziati stiano andando bene.

Ma il potenziale problema posto dall’Eritrea rimane. Mentre quasi tutti i partner dell’Etiopia hanno elogiato gli accordi di Pretoria e Nairobi, l’Eritrea è rimasta in silenzio. In teoria, il disarmo del TPLF dovrebbe incentivare il presidente eritreo Isais Afwerki a ordinare alle sue truppe di tornare a casa. Ma in pratica, potrebbe non essere sufficiente. Il governo di Afwerki ha combattuto una sanguinosa guerra contro il governo etiope dominato dal TPLF dal 1998 al 2000, apparentemente per una disputa sui confini, ma più fondamentalmente sul fatto che Afwerki o il TPLF, un tempo alleati diventati acerrimi nemici, avrebbero dominato il Corno d’Africa. Afwerki potrebbe temere che anche un TPLF disarmato possa un giorno risorgere e minacciare il suo regime. Per questo motivo, potrebbe voler sconfiggere militarmente l’organizzazione se non sterminarla, non solo assicurare lo scioglimento formale della sua amministrazione Mekelle, come afferma l’accordo di Pretoria.

Abiy ha assicurato a me e ad altri che può gestire gli eritrei, fino ad espellerli militarmente dal Tigray se necessario. Ma la fiducia del primo ministro etiope sembra sganciata dalla realtà. Anche se Afwerki ritirasse le truppe eritree dal Tigray, manterrebbe altri metodi per interferire in Etiopia. Tra i delegati etiopi che Asmara ha coltivato ci sono le milizie Amhara dalla linea dura che condividono l’odio di Afwerki per i Tigray e che potrebbero essere persuase a violare il loro obbligo previsto dalla dichiarazione di Nairobi di ritirarsi dalle parti del Tigray che attualmente rivendicano e controllano.

Afwerki sembra impermeabile alla solita serie di incentivi e disincentivi.

Inoltre, Afwerki mira a fare di più che eliminare semplicemente la minaccia del TPLF all’Eritrea. Basandosi sui tentativi di Afwerki di destabilizzare i suoi vicini, si può concludere che vuole anche impedire il riemergere di un’Etiopia stabile che domina l’ambiente politico e di sicurezza del Corno d’Africa, come ha fatto sotto il primo ministro Meles Zenawi, il pesante leader del TPLF che ha governato dal 1991 fino alla sua morte nel 2012. Interferendo in Gibuti, Etiopia, Somalia e Sudan, Afwerki cerca di diventare l’egemone regionale.

A peggiorare le cose, Afwerki sembra impermeabile alla solita serie di incentivi e disincentivi. Respinge come ostilità occidentale la diffusa condanna del suo regime oppressivo. Le sanzioni imposte dall’Unione Europea e dagli Stati Uniti, inclusa la Red Sea Trading Corporation (RSTC), il principale canale di Afwerki per il riciclaggio di armi e denaro, non hanno avuto alcun impatto percettibile sulla sua ingerenza esterna. Le promesse di maggiori aiuti umanitari e allo sviluppo non lo interessano perché disprezza i suoi stessi cittadini. La costa del Mar Rosso dell’Eritrea e il patrimonio architettonico di Asmara potrebbero essere dei magneti per gli investimenti e il turismo. Ma proprio come il leader nordcoreano Kim Jong Un non è stato tentato dall’offerta del presidente degli Stati Uniti Donald Trump nel 2018 di scambiare le ambizioni nucleari con gli hotel, Afwerki non è interessato allo sviluppo del settore privato che potrebbe minacciare la sua presa sul potere. Spogliare l’Eritrea del suo assurdo seggio nel Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite aumenterebbe la credibilità del consiglio, ma è improbabile che cambi il comportamento di Afwerki.

Ma i vicini dell’Eritrea hanno una certa influenza su Afwerki, anche se spesso affermano il contrario. Gli Emirati Arabi Uniti ospitano la più grande struttura offshore dell’RSTC, su cui Afwerki fa affidamento per le importazioni e le esportazioni, comprese quelle di armi. Semplicemente ponendo domande sulle attività dell’RSTC, gli Emirati Arabi Uniti potrebbero cambiare il calcolo di Afwerki. L’Arabia Saudita, che ha ospitato lo storico accordo di pace tra Eritrea ed Etiopia nel 2018, potrebbe anche collegare il suo sostegno ad Afwerki al suo comportamento nei confronti dell’Etiopia. Negli ultimi anni, Riyadh si è riavvicinata al leader eritreo, in parte per impedirgli di riprendere la sua amicizia di un tempo con l’Iran. Ma fare in modo che uno dei due paesi del Golfo eserciti la sua influenza su Afwerki richiederebbe probabilmente una spinta da parte degli Stati Uniti, e tenere a freno l’Eritrea potrebbe non essere una priorità nella già fitta agenda bilaterale USA-Golfo.

Tuttavia, la comunità internazionale ha un’altra fonte di influenza. Dopo il riavvicinamento del 2018 tra Eritrea ed Etiopia, per il quale Abiy ha ricevuto il premio Nobel per la pace, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha revocato le sanzioni contro l’Eritrea, rimuovendo un embargo sulle armi, nonché divieti di viaggio e congelamento dei beni nei confronti di alti funzionari eritrei. Per quanto indifferente alle sanzioni bilaterali statunitensi o europee, è improbabile che Afwerki voglia rischiare il ripristino delle sanzioni universali del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, che gli richiedono di orchestrare soluzioni più complicate per soddisfare i bisogni fondamentali dell’Eritrea.

FINALMENTE UNITÀ

Data la loro influenza limitata su Afwerki, i paesi e le istituzioni che sono preoccupati per il potenziale dell’Eritrea di rovinare il processo di pace nel Tigray potrebbero prendere in considerazione un approccio incentrato sull’Etiopia: potrebbero aiutare sia il governo etiopico che i tigrini a creare quanto più slancio il più rapidamente possibile per il processo di Pretoria guidato dall’UA, anche attraverso la fornitura accelerata di assistenza umanitaria salvavita e il ripristino dei servizi di base.

Afwerki dovrebbe vedere che la comunità internazionale, così divisa nella sua reazione alla guerra, è unita dietro la decisione degli etiopi di creare le condizioni per una cessazione definitiva delle ostilità. La solidarietà internazionale – tra le fazioni in guerra dell’Etiopia, i paesi dell’Africa e del Golfo, gli stati occidentali e altre parti interessate – potrebbe dissuaderlo dal continuare a immischiarsi in Etiopia, soprattutto perché si fa beffe di un consenso quasi universale a favore del disarmo, smobilitazione e reintegrazione di I combattenti tigrini potrebbero ravvivare la sua reputazione di paria internazionale e persino invitare alla reimposizione delle sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Un modo per promuovere l’unità all’interno del Corno d’Africa sarebbe rafforzare l’Autorità intergovernativa per lo sviluppo (IGAD), un raggruppamento regionale di stati dell’Africa orientale che l’Eritrea ha a lungo ignorato o ha cercato di indebolire. Sebbene i poteri dell’IGAD siano limitati, renderlo più capace e rispondente ai bisogni e alle aspirazioni dei cittadini del Corno d’Africa sarebbe un rimprovero alla repressione interna di Afwerki e un passo verso una più profonda cooperazione regionale. Inoltre, risolvere le divergenze tra Etiopia, Egitto e Sudan sulla controversa diga Grand Ethiopian Renaissance dell’Etiopia darebbe ad Afwerki meno divisioni regionali da sfruttare.

Anche con un sostegno internazionale unificato per gli accordi etiopi, sorgeranno inevitabilmente problemi di interpretazione e sequenza. Le scadenze saranno perse. Gli aspiranti spoiler oltre all’Eritrea, compresi gli Amhara della linea dura e persino i militanti di al Shabab, staranno attenti alle aperture. I partner esterni dell’Etiopia possono aiutare a prevenire il crollo del processo di pace mantenendo gli etiopi concentrati sui benefici politici ed economici che verranno con la pace.

C’è ancora il rischio che l’Etiopia possa disintegrarsi.

È probabile che la smobilitazione e il disarmo del TPLF riceveranno ampio controllo e sostegno dagli etiopi al di fuori del Tigray, ma che il processo molto meno popolare di reintegrazione degli ex combattenti sarà trascurato, angosciando i Tigray. Addis Abeba dovrà resistere all’uso dell’accordo di Pretoria come pretesto per imporre un’occupazione militare ostile e la “pace del vincitore” alla martoriata popolazione del Tigray. In definitiva, un processo politico dovrà anche affrontare l’esplosiva questione a somma zero del territorio rivendicato sia da Amhara che da Tigray, a cui si fa riferimento solo in modo ellittico a Pretoria. In queste aree contese, il ritiro dei combattenti amhara ed eritrei e il ritorno dei tigrini espulsi saranno politicamente difficili per Abiy. Eppure, nonostante tali sfide incombenti, i segnali finora sono incoraggianti. Sono iniziati i lavori per ripristinare le utenze nel Tigray, le consegne umanitarie sono aumentate e le due parti hanno mantenuto contatti costruttivi. La cessazione delle ostilità regge.

Secondo i partecipanti ai colloqui di Nairobi, il governo etiope ei negoziatori del TPLF che stanno ora lavorando su termini di riferimento per una squadra di monitoraggio e verifica del cessate il fuoco hanno lasciato la porta aperta alle Nazioni Unite e ad altre competenze. Se è vero, tale ricettività è incoraggiante e insolita per un paese che è orgoglioso di tenere gli stranieri in generale e le Nazioni Unite in particolare a debita distanza. Il team di monitoraggio e verifica avrà solo dieci membri, secondo i termini dell’accordo di Pretoria, il che significa che non sarà in grado di coprire un terreno sufficiente per dare a ciascuna parte totale fiducia nella conformità dell’altra. Ma le competenze delle Nazioni Unite e di altri luoghi possono contribuire a rendere il team il più credibile possibile come meccanismo di costruzione della fiducia.

Sia l’accordo di Pretoria che la dichiarazione di Nairobi tacciono sul ruolo dei partner esterni, anche se il governo etiopico si aspetta una rapida ripresa dell’assistenza allo sviluppo da parte di Stati Uniti, Unione Europea, Banca mondiale e Fondo monetario internazionale, nonché finanziamento per la ricostruzione. Mentre aumentano l’assistenza umanitaria per gli etiopi colpiti dalla guerra e da una storica siccità, i donatori dovranno bilanciare la necessità di sostenere l’attuazione dell’accordo di pace con la necessità di vincolare alcuni finanziamenti ai progressi su questioni difficili come la responsabilità per l’umanità violazioni dei diritti. La piena ripresa dell’assistenza finanziaria e allo sviluppo dovrebbe essere subordinata alla situazione in Etiopia nel suo insieme, non solo nel Tigray o alle relazioni tra il governo etiope e il TPLF.

C’è ancora il rischio che l’Etiopia possa disintegrarsi.

Man mano che procede l’attuazione degli accordi di Pretoria e Nairobi, i partner dell’Etiopia dovrebbero incoraggiare il governo federale a sviluppare un processo nazionale credibile e inclusivo per risolvere le tensioni che stanno sorgendo in altre parti del paese, inclusa l’Oromia. Questioni politiche di base come come calibrare l’equilibrio di potere tra le autorità federali e regionali – uno dei fattori scatenanti della guerra nel Tigray – devono essere affrontate in modo pacifico e inclusivo da tutti gli etiopi. Più l’Etiopia diventa unificata, meno estranei intriganti saranno in grado di sfruttare le sue divisioni.

Nel corso della sua lunga storia, l’Etiopia ha sopportato numerosi attacchi di orribili violenze etniche che in genere si sono concluse quando una parte ha definitivamente sconfitto l’altra. Nonostante le atrocità degli ultimi due anni, Abiy e i tigrini stanno tentando qualcosa di diverso: un disarmo negoziato, una smobilitazione e una riconciliazione per consolidare il loro dichiarato desiderio di una cessazione permanente delle ostilità. Tuttavia, come dimostra l’escalation della violenza in Oromia, c’è ancora il rischio che l’Etiopia possa disintegrarsi, un risultato che avrebbe conseguenze devastanti per gli etiopi e i loro vicini e colpirebbe paesi di tutto il mondo.

Gli etiopi hanno la responsabilità primaria di attuare l’accordo di cessate il fuoco e stabilire un processo politico in grado di contrastare le forze centrifughe che minacciano di disgregare il paese. Ma i vicini ei partner dell’Etiopia hanno interesse al successo di questi processi e dovranno rimanere più coinvolti di quanto Addis Abeba possa desiderare, specialmente se l’Eritrea interferisse. I leader africani citano spesso il principio delle “soluzioni africane per i problemi africani”, ma la verità è che i problemi africani possono influenzare gli interessi dei paesi oltre il continente. Nel caso dell’Etiopia, forse il messaggio all’Unione africana dovrebbe essere che, mentre le soluzioni dovrebbero essere africane, il loro sostegno non dovrebbe essere esclusivamente tale.


Autore: JEFFREY FELTMAN è Visiting Fellow presso la Brookings Institution e Senior Fellow presso la United Nations Foundation. In precedenza ha servito come inviato speciale degli Stati Uniti per il Corno d’Africa.

FONTE: https://www.foreignaffairs.com/ethiopia/ethiopias-hard-road-peace

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